从甘肃简牍看秦汉时期的行政管理

【甘肃与华夏文明起源研究 甘肃日报西北师范大学联合推出】

【溯源甘肃】

从甘肃简牍看秦汉时期的行政管理

　　甘肃日报特约撰稿人　李迎春

　　中国古人不仅创造了琳琅满目的物质文明和文化艺术作品，更创建了独树一帜的制度文明成果。秦汉时期，华夏文明已发展出庞大、高效的统一国家。而支撑统一国家高效运转的，则是成熟的文书行政。20世纪以来甘肃简牍的出土，使面貌朦胧的帝国行政变得清晰真切。

　　一

　　甘肃是简牍大省，与湖南、湖北等地出土的战国书籍、秦汉法律简相比，甘肃简牍以实用行政文书为主，主要包括居延汉简、敦煌汉简等。居延汉简泛指近代以来居延地区甲渠候官、肩水金关等遗址出土的三万余枚汉代简牍。敦煌汉简是1907年以来在今敦煌、瓜州、玉门、酒泉等汉晋边塞遗址出土的三万枚简牍的总称，包括1990年—1992年在敦煌悬泉置遗址发掘的两万余枚汉简。居延、敦煌出土汉简性质、内容基本一致，主要是与军事、政治活动相关的汉代行政文书和簿籍档案。这些汉简的出土，使我们得以零距离接触两千多年前的文书行政，体味华夏国家的制度文明。

　　《文心雕龙》称：“章表奏议，经国之枢机”，官文书是行政管理、维系官僚体制运行的重要纽带。完善的文书行政是中央集权帝国有效运转的保证，正如日本学者富谷至《文书行政的汉帝国》中说的，“彻底化的文书行政成就了中国历史上持续时间最长、强盛至极的古代中央集权国家——汉帝国”。甘肃简牍中的行政文书主要包括各种簿籍公文和司法案卷。据李均明《秦汉简牍文书分类辑解》中提到，甘肃简牍中簿籍律令名目众多，簿有集簿、月言四时簿、校簿、计簿、日作簿、日迹簿、传置道里簿等20余种，籍有吏名籍、卒名籍、吏俸赋名籍、功劳墨将名籍、吏缺除代名籍、坐罪名籍等30余种。其中很多簿籍作为实际行政运作的记录，都有被勾画、圈点、核验的标记，内容十分生动。

　　除了静态记录行政过程的簿籍之外，甘肃简牍中最可贵的是各官府间互相行文而形成的反映了各行政部门的联系和日常行政运作的通行公文。既有涉及人事升迁、任免、调动的除书、遣书、调书，反映官吏生病请假、准假和销假情况的病书、予宁书、视事书，也有上级官员纠举下级过失的举书，下级官员应对上级询问的应书，更难能可贵的是还保存有《元康五年更水火诏》《永始三年诏书》《四时月令五十条》等皇帝诏书和丞相御史府文书，为我们呈现了汉代地方行政和国家治理体系的各种细节。

　　武威市磨嘴子汉墓出土的汉简，内容为赏赐70岁以上老人王杖的有关诏书律令。

　　二

　　诏书作为皇帝意志的直接体现，最能反映专制主义中央集权利用文书行政参与地方治理、实现国家控制的程度。据李均明《秦汉简牍文书分类辑解》，先秦时期，最高统治者的命令称为“命书”。秦统一后，为强化专制主义皇权，“命”改称为“诏”与“制”，至西汉又分化为功能各异的策书、制书、诏书、戒敕。其中用途较广的是“制书”和“诏书”。

　　居延和敦煌地区曾出土大量西汉诏书，直接体现了皇帝意志在基层实现的细节。陈梦家《西汉施行诏书目录》，曾根据居延残简复原了西汉朝廷颁发至居延地区的《施行诏书目录册》。该册由10枚长度为三尺的木简组成，根据皇帝颁行诏书的时间先后为序编排了从高帝至景帝后三年（公元前141）的五十余个诏书的目录，其中包括在《史记》《汉书》中有明确记载的“县置三老”“置孝弟力田”“征吏二千石以上以符”“郡国调列侯兵”等诏书。诏书目录简和相关诏书内容残简的出土，是汉代皇帝诏书传遍天下、直至边塞地区的反映。

　　包括边塞防御系统在内的地方各级行政组织都要以皇帝的诏书作为行政的首要原则，必须执行。汉简中常见“承书从事下当用者如诏书”的文书用语，意思是接收命令者接到文书后应该像对待诏书一样重视，不折不扣执行。要求各级官员对待其他“书”都要像对待诏书一样，可见诏书的权威性。

　　悬泉汉简记载，汉成帝阳朔元年（公元前24）六月，敦煌郡督邮史向敦煌郡所辖县、置发布文书，称凉州刺史近期要抵达敦煌郡视察监狱、检查司法工作，要求各县、置提前做好应对安排。其提醒事项除了有预备上好的居处和墨等办公用品外，第一要紧的就是强调“廷上不善涂恩泽诏书”的后果。“廷上”是凉州刺史会临时居住、办公的地方。这个地方的墙壁上要抄写“恩泽诏书”，目的无非是让上级检查官员知道当地官员对诏书的重视程度。可见作为皇帝意志体现的诏书是否被基层官府重视、认真对待，是上级考核、监察下级工作的核心内容。

　　在悬泉置的具体考古发掘中，确实出土了写在一座建筑物墙壁上的诏书实物，即西汉平帝元始五年（公元5年）的《使者和中所督察诏书四时月令五十条》。该诏书由当时秉政的王莽上书，以临朝的太皇太后名义发出，主要内容是关于四时行事、行政的禁忌，如八月之前“禁止伐木”“从四月尽七月不得筑城郭”，全年“毋夭蜚鸟”“毋杀孡（胎）”等。这份诏书抄写在官员办公或居住的房屋的墙壁上，显然是要提醒他们时时牢记诏书命令，切实执行皇帝命令，以诏书行政。

居延汉简 （本文图片均为资料图片）

　　三

　　汉简中有大量基层官府依据诏书处理政事的记载，比如汉宣帝地节三年（前67年）的劝农诏，汉成帝永始三年（前14年）为应对自然灾害而颁发的抑制兼并、安抚百姓诏，都得到了居延地区官吏的高度重视和认真对待。武威汉简《王杖诏书令》和《王杖十简》是关于优待受王杖的老年人的诏书，其中有对不严格执行诏书的官员惩处的案例。如汝南郡游徼吴赏因使从者殴击受杖者，违背诏书而被处死。

　　悬泉汉简中大量“制诏侍御史为驾”的简牍，以诏书的形式要求丝绸之路沿线各县、置为朝廷公务人员安排交通工具和食宿，呈现了汉帝国丝绸之路上皇帝命令畅通无阻、丝路交通繁荣昌盛的景象。日本学者大庭脩《秦汉法制史研究》中曾复原汉宣帝元康五年（即神爵元年，公元前61年）《更水火诏》，这份诏书由8枚简牍组成，要求全国地方官府在夏至这一天“寝兵”“更水火”。诏书由中央经张掖郡、居延都尉府、肩水候官层层传递，在居延边塞得到了很好的贯彻。

　　除了在全国范围内传达的诏书外，有时皇帝还会通过直接向某位具体官员发布诏书的方式，撇过正常行政体系，对地方行政事务予以直接干预，实现高效管控。如敦煌汉简中就有汉宣帝直接下诏酒泉太守辛武贤，要求酒泉郡做好战备，并配合敦煌郡戍卒伐茭，应对即将到来的战争的记载。肩水金关汉简中有一则元康元年（公元前65年）汉宣帝以“玺书”的形式，直接下诏给使伏虏居延骑千人光的材料。居延骑千人是都尉府下属领兵官员，级别不高。皇帝能够越过丞相、御史、张掖郡和居延都尉府等机构而直接下诏给边塞基层领兵官，由诏书维系的专制主义集权的管控力度可见一斑。

　　除诏书外，朝廷更多的是通过丞相、御史府等中央官署代表的行政系统实现对地方的管理。肩水金关遗址曾出土汉宣帝甘露二年（公元前52年）由丞相、御史两府下达的一件针对逃亡奴婢丽戎的通缉令。丽戎及其亲属作为盖长公主、广陵王刘胥、故太子、安道侯等多位高级贵族的奴婢侍者，参与了昭宣时期的多次政治斗争。其本人于公元前80年脱籍逃亡。近三十年后，朝廷要求在全国范围内予以通缉。当年农历五月十六，丞相、御史二府发布通缉令，要求郡县布置乡里在各自辖区内对“形状类丽戎者”予以仔细核查，并提醒地方官员要“谨密之”，不要大张旗鼓“烦扰民”。同时强调，无论是否抓到丽戎，各级官府都需向朝廷“奏闻”回复。这份通缉令于当年六月抵达张掖郡郡治觻得（今甘州区西北）。张掖太守立即转发肩水都尉府（位于今金塔县航天镇西北）。七月初五，都尉府转发肩水候官（级别相当于内地的县），要求候官“搜索部界中”，无论有无，皆需在七月二十以文书汇报搜捕结果至都尉府。初八，收到通缉令的肩水候官下发所属各部（级别相当于内地的乡）及肩水金关，要求候部负责搜索，并在七月十五书面汇报结果至候官。

　　我们看到的这份通缉令只是一件（内蒙古额济纳旗也出土有一件内容完全一致的通缉令，只不过简牍残断、不完整），但可想而知，在当时，它是被制作了成千上万件，直抵汉帝国数以万计的最基层行政末梢。中央发布通缉令是五月十六，肩水都尉府转发是七月初五，中间经过了49天。七月初五都尉府文书要求候官的汇报文书应于七月二十前返回，这期间是15天。如果汇报文书由肩水都尉府返至长安也需49天的话，我们可以发现从通缉令颁发到结果回馈至朝廷总计113天。整个通缉从朝廷到郡、都尉府，到县，到乡里基层实现逐捕。此后，再反馈信息，由乡里，到县，到都尉府、郡，到朝廷，形成一个完整的文书行政闭环。100余天中，就逐捕丽戎这件事，帝国的所有基层末梢都行动起来，实现了地毯式搜捕。通过层级式官僚系统和文书行政，中央控制地方“如身之使臂，臂之使指”，集权国家的政令畅通和文书行政的高效细密，通过一份小小的通缉令可见一斑。

悬泉置遗址

　　四

　　朝廷除了以文书、政令的方式实现对地方的管控外，还会直接派遣使者干预、监督地方行政，考察地方治理的成效得失。汉代官僚系统中“使者”类官职众多，其中大部分不是狭义的外交使者，而是代表中央监管地方的“使君”、官员。居延、肩水地区地处西北边塞，简牍中常见朝廷派遣的“劳边使者”“行塞使者”“行兵使者”“执法使者”，代表中央慰劳边塞吏卒，巡查包括武备在内的边塞官员的工作。使者的到来，会给边塞官吏带来震慑。地湾城遗址出土的肩水候官官吏间书信中即有提醒“行兵使者幸未到，愿豫自办毋为诸部殿”的内容。可见“行兵使者”到了边塞后，会对边塞各部进行有关兵器武备的考核，如果得了“殿”（最后一名），会对官员的前途造成严重后果。

　　关于“行兵使者”对肩水地区武备的考核，肩水金关汉简中也有生动史例。汉宣帝地节二年（公元前68年），朝廷派遣的“行边兵丞相史王卿”通过检查簿籍文书发现，肩水地区士兵实际配备武器，与当地记录士兵武器装备的《被兵本籍》“不相应”，就此对肩水候予以斥责。肩水候狼狈不堪，于六月二十七日发文命令下属亭隧马上根据士卒实际配备武器制作新籍，要求各部候长都要携带新籍于“二十八日夕”抵达候官治所，并强调对迟到的人将予以惩戒。地方官员对行兵使者巡查的畏惧、重视正反映了中央集权体制下朝廷对地方的控制力度之强和文书簿籍的实际有效。

　　正因为朝廷权威的存在，地方对行政事务非常重视，行政文书中有不少“录”“刺”类实录文书和“课”类考核文书。下级官员到上级官府办事，要记录准确时间，形成“诣官刺”；各个邮寄机构传递文书，都要记录准确的收件和发件时间，形成“邮书刺”；官员检查工作，要记录所见实情，形成“囚录”“省兵物录”等各种“录”。这些“录”“刺”在需要的时候就可以成为考核官员是否尽心履职的依据。汉简中的各种“课”就是对各级官员行政事务的考核记录。很多“课”最后都会以类似计算算术题的“负X算”的形式呈现，可见考核结果的清晰明确。考核结束后，对于一般的失职行为会给予“谪”的惩罚（一般体现为运输类体力劳动），而对于较严重的行为则会在一定范围内予以通报批评。如居延汉简“候史广德坐罪行罚檄”，就是宣帝时期在甲渠候官范围内对候史广德各项失职行为的通报。至于更严重的失职违法行为，就会通过“劾”的方式予以免职甚至“移居延狱”追究刑事责任。

　　文书行政不仅强调簿籍公文，也重视律令。甘肃简牍中涉及《囚律》《厩律》《行书律》《效律》《击匈奴降者令》《赐劳令》《北边挈令》等近20种律令。这些律令构成了汉代文书行政的制度保障。居延、敦煌汉简通行公文都会以“如律令”作结，不是偶然，恰是“法制”观念深入人心的反映。以国家控制、文书行政为代表的治理体系是中央集权制度的重要体现。与物质文明、文化艺术相比，由于缺少文物实证，制度文明的探索困难极大。幸运的是，20世纪甘肃简牍的出土，通过文字记载的方式弥补了这一缺陷，拨云见日，呈现了中央集权体制下文书高效运转、国家实时控制的细节，可以说其意义如何评价都不为高估。